元代是我国历史上第一个以少数民族贵族占据主导地位的统一的多民族国家。它是由原蒙古汗国奴隶制机构，经过“援唐宋之故典，参辽金之遗制”而折衷形成的具有元朝特色的新型的军事封建集权机构体系。元朝统一的多民族国家机构的建立，结束了唐后期以来军阀割据和辽、宋、金、西夏等民族政权长期并立的分裂局面。在元朝机构的治理下，我国版图“北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表”(宋濂：《元史》卷58《地理志》。)。国内各民族之间的经济文化联系进一步加强，促使多民族国家有了进一步的发展。元朝开创的行省制度，是对我国地方机构的一种新的科学划分，成为我国地方机构设置史上的重大转折。行省制机构一经出现，迅即成为地方第一级行政组织，历经明、清、中华民国、中华人民共和国四个时期七百余年，对我国的地方行政管辖与经济开发以及促进国家统一都产生了深远影响。
 
第一节 蒙古汗国游牧奴隶制国家政权机构的初置
　元朝是在原蒙古汗国的奴隶制军政机构基础上逐步过渡到统一的封建王朝的。在蒙古汗国时期，蒙古贵族的大汗是政权的最高主宰，系由蒙古部落贵族的议事会“库烈尔台”推举产生。这种政治体制，曾使蒙古汗国时期的机构设置极其混乱，严重地影响国家的安定和统一事业的进展。元世祖忽必烈统一中国后，废除了“库烈尔台”制，实行历代王朝的皇帝世袭制。这一行政制度的变革，使得国家机构、权力体系、行政机构的结构都发生了深刻变化。因此，在探索元朝统一多民族国家机构建立时，有必要对蒙古汗国机构与影响略加考察。
　一、蒙古族的兴起与蒙古汗国奴隶制机构
　　“库烈尔台”的初步形成蒙古族是我国二个古老民族，原分布于额尔古纳河流域，后西迁于广阔无垠的蒙古大草原，过着游牧的生活。史载蒙古草原上部落众多，较大的有塔塔儿、克烈、乃蛮、汪古等部。蒙古原是一个部落的名称，后来蒙古统一各部，它就成为草原各部的通称。辽、金统治蒙古草原地区时，蒙古各部大都处于由原始社会来期父系家长制向奴隶制过渡阶段。及至l2世纪末随着奴隶制的发展，蒙古草原已陷入“星天旋转，诸国争战”、“互相抢夺掳掠”(策•达木丁苏隆：《蒙古秘史》第249页。)的混乱状态。实现全蒙古的统一，结束蒙古草原的混乱局面已成为各部牧民的共同要求。
　　适应着这一客观历史发展的需要，蒙古部孛儿只斤氏族的铁木真被推举为蒙古部首领。他经过l6年的征战，连续战胜了塔塔儿、克烈、乃蛮等部，其后又使其他较小部落归附，实现了蒙古各部的统一。在统一战争的过程中，铁木真建立了一支强大的军队。这支军队是快速的骑兵；既有敢于冲锋陷阵的威力，同时也具有较严格的组织和纪律。史称当时《大札撒》的军纪是相当严厉的。规定士兵擅离其职守者处死；士兵有盗人马畜者，除归还原马外，另赔同样的马9匹，如不能赔偿，即以其子女抵偿，如亦无子女，则本人将被处死等。这支强大的军队不仅有力地推动蒙古地区的统一，同时也为蒙古汗国政权的创建奠定了基础。宋宁宗开禧二年（1206年）蒙古各部在斡难河源头召开“库烈尔台”大会。“库烈尔台”系蒙语“quriltai”，大聚会之意，原是蒙古部落议事会，现在铁木真把它改变成一种议决成立蒙古国家机构的聚会。在这次大会上，晃豁坛氏族的铁卜•腾吉里(萨满教巫师称号)声称求得上天的启示，对铁木真说：“如今地上各称古儿罕之诸国君均为你所服，其领土均归你治下，因此你亦应有普天下之汗，诸王之王的尊号。上天旨意，你的称号应为成吉思汗”。(拉施特主编：《史集》第l卷第2册，253页。商务印书馆1983年1月版。)在各部首领的拥戴下，铁木真建“九脚自旄纛”，接受了 “成吉思汗”的称号，正式成立了蒙古汗国政权。蒙古族尚九尚白，“九脚白旄纛”成了蒙古汗国政权的标记。蒙古汗国虽保留较浓厚的氏族社会的残余，其机构建制还很简单，具有“随事创立未有定制”(苏天爵：《国朝文类》卷40。)的特点，但它已经是新兴的奴隶制政权机构。这个机构的成立，对于蒙古地区的经济发展和蒙古族的社会进步产生了重大影响。
二、蒙古汗国中枢机构的特点
　　铁木真称汗建国后，参照蒙古社会的传统习俗，根据称汗时各部的实际情况和加强治理的需要，逐步建立起适应于“部落野处，非有城郭之制”(朱濂：《元史》卷85《百官志》三。)的中枢机构。从实际处理政务的职能看，其中枢机构主要分为四个系统，即管理政务的札鲁忽赤(断事官)，管理军事的怯薛(宿卫亲军)，管理大汗宫帐事务的斡耳朵机构，以及管汗国文书的必阇赤。为了保证这些机构的运转，成吉思汗曾委任义弟吉忽秃忽为“古儿•札鲁忽赤”(总断事官)，负责科断“盗贼诈伪的事”，“凡断了的事，写在青册上”，作为不许更改的“札撒”(法律成例)。随着各机构办理各项政务经验的积累，成吉思汗颁布的“札撒”和“箴言”也日益增多。这些“札撒”和“箴言”包括有公法、私法、刑法、商法、司法等多方面的内容，都是当时各机构推行政务的准绳和根据。 (一)蒙古汗国的札鲁忽赤札鲁忽赤系蒙古语“Jarquchi”的译音，汉字即断事官。早在称汗建国前的统一战争中，为了安定地方，即有“治理政刑”的断事官的设置。南宋宁宗嘉泰二年(1202年)忽必烈灭塔塔儿部后，即命其异母弟别里古台“为国相，又长札鲁火赤”(宋濂：《元史》卷ll7《别里古台传》。)，以执掌审断斗殴、偷盗、诈伪等案件。忽必烈称汗建国后，对这一关键机构予以了强化。以“普上断事官”(大断事官)作为这一中枢机构的最高政务官。这一机构的主要执掌是惩治众百姓的盗贼、察明诈伪、刑罚诸事，掌管民户的分配，审断刑狱、词讼，执掌司法大权。据元朝的文献说：“国初未有官制，首置断事官日札鲁忽赤，会决庶务”(宋濂；《元史》卷87《百官志》。)，“断事官，秩三品，掌刑政之属，国初尝以相臣任之，其名甚重”(宋濂；《元史》卷87《百官志》。)，这些记录，说明大断事官在蒙古前期政府中的重要地位。直至元宪宗蒙哥任大汗时，以忙哥撒儿“为断事官之长，其位在三公之上，犹汉之大将军也”，这也从侧面反映大断事官犹如汉族官制的丞相地位.　　(二)怯薛组织机构的扩建 “怯薛”原是蒙古语“Keshigtai”译音，汉语是“番值护卫”之意。怯薛原是铁木真初起时的宿卫亲军，起源甚早。在铁木真统一蒙古各部过程中，他即选拔一批亲信，分别管理营帐内各种事务，形成为分别执掌管理家口、牧马、牧羊、车辆修造以及庐帐、府库、宿卫等等的“怯薛”执事官。铁木真称汗立国，做了全蒙古的大汗以后，又重新明确各种执事官的职责和分工：据《元史• 兵志》、《宿卫》条所说：“怯薛者，犹言番值宿卫也。凡宿卫，每三日而一更”，“其他预怯薛之职而居禁者，分冠服、弓矢、食饮、文史、车马、庐帐、府库、医药、卜祝之事，悉世守之"。除了明确“怯薛”的职责与分工外，成吉思汗还宣布将“怯薛”扩大为一万名，包括一千名宿卫，一千名箭简士，八千名散班。还规定宿卫值夜班，箭简士和散班值日班，各分为四队，轮番入值，总称为四“怯薛”。成吉思汗令其最亲信的内臣为“怯薛长”，以使“怯薛”成为汗直接控制的护卫军，起“制轻重之势”的作用。从元史《兵志》所载的“怯薛执事官”可以看出，在当时战争频仍的条件下，怯薛“百执事”在军事斗争中相当活跃，大多执掌军班与负责大汗殿帐护卫的特殊任务。　　(三)斡耳朵宫帐机构的设置
　　斡耳朵系蒙古语“ordo”的音译，汉语意为宫室、后宫、宫帐之意。铁木真称汗建国后所创设的“斡耳朵”机构，除指汗与后妃的“宫帐”外，更主要是指为大汗掌管所占有的财产、私属人口的专门机构组织形式。斡耳朵宫帐机构有似清室的内务府。它拥有大汗所私有的财产、民户、州县与专门的管理机构组织。成吉思汗时设有大斡耳朵，由正妻孛儿帖管领；第二斡耳朵由次妻忽兰 (蔑儿乞部长女)管领；第三、四斡耳朵分别由也遂及妹也速千 (塔塔儿部女)管领。成吉恩汗的其余妾妃也统属于四大斡耳朵。大汗的私人财宿，分属四斡耳朵。大汗死后，由四斡耳朵分别继承。忽必烈建立元朝后，曾为成吉思汗四大斡耳朵先后设置四所总管府和一所都总管府，下辖提举司、长官司和各种造作局，经办各种农副产品与手工业品，以满足贵族生活的需要。元世祖也有四大斡耳朵，同样也占有大量财富和私属人口。成宗以后，诸帝的后妃都另设专门机构，主管斡耳朵属下的户口、钱粮、营缮等事。以上可见，斡耳朵宫帐机构实质是执掌大汗宫室事务的职能机构。
　　(四)必阇赤与蒙古前期的中书省
　　必阇赤系蒙古语“biciheci”的音译，汉语译为“令史”，为大汗掌管文书的机构。随着蒙古势力的扩大，蒙古汗国统治区域治理班务的纷繁，必阇赤的地位也日益重要，最后发展为早期的中书省。必阇赤初期多由大汗的“怯薛”组织中选拔具有执掌宫廷史书、撰写诏令的“怯薛歹”充任。据《元史》中的《也先不花传》记载：元太祖时怯烈氏族的也先不花以“率部属来归”，“遇之特异他族，命为必阇赤长，朝会燕飨，使居上列”。这说明在蒙古汗国中枢机构中，设有不同于一般必阇赤成员的必阇赤长。在蒙古汗国政权日益扩大其统治区域的情况下，必阇赤机构也得到日益充实，权力也日益增加。当时设有分掌畏兀儿文、汉文、波斯文等各种文书的必阇赤。适应着在中原和西域各地区颁布政令以及征收贡赋、任免官员的需要，都必需行用文书，必阇赤机构在行政事务中的地位日益重要，必阇赤长从中得以参与“机务”，成为中央机构中次于大札鲁忽赤的辅相之臣。
　　南宋理宗绍定四年(1231年)，蒙古太宗窝阔台南征驻跸云中(今山西大同)时，仿照中原汉制官称，将必阇赤长耶律楚材、粘合重山、镇海三人，分别称中书令、中书左丞相、右丞相，同时将必阇赤机构称为中书省。这些说明蒙古汗国最早在中原设立的中书省，是在必阇赤的基础上发展起来的。中书省初期的职能与必阇赤相仿，主要是执掌文书与宣布政令，以后又承担了征收赋税等事务。中书省逐渐发展成为独立的政务机构。
　　三、千户制——早期的地方机构。
　铁木真在称汗建国的过程中，对其被统一的广阔地区按“千户制”的组织形式建立了地方机构。远在称汗建制之前，蒙古草原因社会生产力的发展和外部影响的加强，蒙古的部落氏族制度开始瓦解，牲畜财产普遍私有，一家一户为单位的个体游牧 (阿寅勒)方式，逐渐取代了氏族为单位的集体游牧(古列延)方式。在此过程中，蒙古各部新兴的奴隶主为了掠夺奴隶、牲畜和牧地，进行无休止的战争，社会一片混乱。随着部落矛盾的激化，征服统一战争的加剧，大批的部落以外的人被掠夺来成为奴隶。奴隶制已逐步成长为取代原始社会末期家长制的主导的社会生产方式。在这种新的发展形势下，铁木真称汗建制后所创设的地方行政机构，主要是建立军事行政和生产结合的领户千户制。成吉思汗将全部蒙古百姓划分为95个干户，其下设若干个百户、十户，分别授与开国功臣和贵戚，进行世袭统治。千户组织按十进位编为十户、百户、千户和万户，相应设有十户长、百户长、千户长和万户长进行管辖。这些贵族职务是世袭的，辖区内的牧民平日向他们纳贡服役，战时则从军打仗。为了强化对属民的统治，成吉思汗在颁布的“札撤”(法律)中明确规定：“人的身子有头呵好，衣裳有领呵好”，百姓应该受头领的管束(《元朝秘史》，第33--35节。)，还规定奴婢不许离开主人的门户；属民不许背叛自己的 “正主”；任何人不得离开其所属的户籍，而转移到另一个单位去，也不得到别的地方寻求庇护。违反迁移者要当着军士被打死，收容者也要受严惩(何高济译，志费尼著：《世界征服者史)(上册)第34页，内蒙古人民出版社 1980年版。)。成吉思汗曾任命木华黎为左手万户，管辖东边直到哈剌温山(今大兴安岭)方面诸千户；博尔述为右手万户，管辖右边直到按台山方面诸千户；纳牙阿为中军万户；豁儿赤领巴阿邻部三千户，加上塔该、阿失黑二人所管的诸族百姓，合为万户，镇守沿也儿的石河(今额尔古纳河)的林中百姓地面。
　　由此可见，千户制已经不再是氏族部落的血缘组织，而是在新兴的蒙古汗国统辖下的基本军事单位和行政组织，是蒙古汗国国家机构建设中的重要环节。它作为统一的地方行政机构，取代了旧的氏族制体制，从而使全部蒙古牧民纳入严密的军政组织之中。普遍确立的千户制，是蒙古社会向奴隶制国家时期迈进的关键一步，是蒙古奴隶制集权国家地方机构的主导形式。这一地方机构的确立，对于蒙古地方的安定，维护刚刚确立的奴隶制国家的完整统一都是有利的。
　　综上所述，成吉思汗所创建的蒙古汗国的国家机构，基本上是适应当时蒙古社会的游牧奴隶制的社会实际情况的。及至蒙古汗国后期，元世祖忽必烈入主中原后，始用汉文化调整和改塑蒙古落后的奴隶制机构。经过忽必烈推行汉法，终于使蒙古政权从早期的落后奴隶制机构，发展为较成热的元朝大一统政权。
二节 采用汉法，元朝军事封建集权机构的确立
　忽必烈建立元朝前后，原先的蒙古汗国军政机构统治的薄弱已表现得越来越突出。新兴的蒙古军功贵族入主中原后，仍是极力推行野蛮的掳掠政策。面对中原农业区的先进政治经济文化，蒙古贵族中的有识之士也深感落后的奴隶制政权机构．已无法施行统治。有鉴于此，蒙古国家开始步入依汉法、改旧制的新时期。忽必烈成了这次改革的领导者和实施者。
　　在严峻的形势面前，忽必烈深感要巩固统治，缓和矛盾，稳定社会秩序，结束分裂局面，必须推行“汉法”，改革“旧制”，建立一套新的适应封建统治的国家机构。中统元年(1260年)三月，忽必烈在开平(内蒙古•多伦)即大汗位。他在颁布的《即位诏》中宣布：“爰当临御之始，宜新弘远之规。祖述变通，正在今日。务施实德，不尚虚文”(宋濂：《元史》卷4《世祖纪》一。)。同时还决定要“遵用汉法”，改革旧章，废除“库烈尔台”制。此后，忽必烈以国朝之成法，援唐宋之故典，参辽金之遗制，对政权机构进行一系列的改革，确立了中央实行行政、军事、监察三权分立的机构体制。此后，在汉族名士刘秉忠、许衡的协助下，忽必烈又以推荐、访贤、邀请等办法，把汉族学者张文谦、郭守敬、郝经；儒学名士王鹗、姚枢、窦默、赵孟颊；南宋太学生领袖叶李，名儒李冶、张德辉、元裕等吸收入政权。同时又先后添设大司农、国史院、集贤院、宣政院、太史院、通政院等中央机构，从而使元朝成为“官有常职，位有常员”、“一代元制始备”(宋濂：《元史》卷85《百官志》。)的大一统王朝。
　一、承袭汉制，确立中书省与六部制
　元朝建立以前，蒙古汗国以各族文士为必闺赤，起草文书，协助大汗处理有关政务。其后蒙古贵族势力进入中原后，蒙古太宗“立中书省，拜(耶律)楚材为令”，“总内外之政”(屠寄：《蒙兀儿史记》卷48《耶律楚材传》。)。然而由于当时战争的频繁与新兴军功贵族的骄横，中书省“建制未备”，权力也是不很大的。忽必烈建立元朝后，根据汉族名士“有法度则治”，“无法度则乱”(宋濂：《元史》卷160《李冶传》。)的建议，开始“创法立制”，按照汉族封建国家机构的模式建立了完善的中书省机构。元朝的中书省组织形式基本上袭用唐、宋的旧制，为元朝中央最高政务机构。在建制立省之初，元世祖曾分别于至元二年 (1265年)、至元七年(1270年)命百官“议立三省，定内外官制”(柯劭忞：《新元史》卷185《徐世隆传》。)，要百官表态，到底是实行三省制还是一省制。经过争论，侍御史徐世隆提出，三省制的症结在于决策程序繁多，互相推诿，工作效率低。如今元朝疆域辽阔，远超前代，国事繁多，只有实行一省制才能提高行政效能，从而达到避免失政的目的。元世祖忽必烈深受启发，遂采纳建议，决定袭金旧制，实行一省制，即废除唐宋以来的门下、中书、尚书三省并立制，只设一个中书省。　　元代中书省的长官为中书令，常以皇太子兼任(宋濂；《元史》卷85《百官志》一。)。实际上皇太子不过挂名而已，是皇权延伸的象征。中书省的长官，实际上是左右丞相、平章政事、左右丞、参知政事等人组成。中书令下之左右丞相为正宰相，总领省事，其下设平章政事2人；左右丞，“副宰相裁成庶务，号左右辖”；参知政事2人，“副宰相以参大政，而其职亚于左右丞”(宋濂；《元史》卷85《百官志》一。)。由以上各员的职权看，虽地位略有差别，但统称为宰相，均为中书省的实际长官。
　　伴随着中书省取代三省制措施的推行，元朝中书省机构的设置也日趋完备。中书省继承汉、唐以来宰相“佐天子，理万机” 的职权，又负“典领百官、会决庶务”的责任，是皇帝之下的最高政务机构。适应“凡军国重事，无不由之”的需要，中书省还设参议中书省事4人。左右司分管九房四十八科，处理省中各项文书工作。中书省统辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，其他凡与政务有关的寺、监、卫、府事务也统由中书省管理。中书省作为元王朝的最高行政机构，其权力由皇帝、皇太子兼领，由诸相分别执行。这种行政领导体制，和其他朝代的皇帝集权、宰相分权毫无二致。然就行政机构的运行机制看，由于以一省代替了三省，它却标志着唐宋以来的分权制的终结，由多轨辅政制转变到单轨辅政制。经此改革，元代中书省的职能与前朝相比，发生了明显的变化。虽然在世祖和武宗时期曾三次设立过尚书省，与中书省分理朝政，但时间长者仅四年多，短者只有数月，又合并入中书省，故终元之世基本上实行的是一省制。在一省制下，中书省已由唐宋时期的草拟诏书机构，演变为执行机构。可见，元之中书省是一个权力日重，“外取信于行省，内责成于六部”的中枢机构。中书省以草拟诏书机构，到执行政务，这是机构职能的一次重大转变。它标志着集权政治的高度强化。变化本身进一步强化机构的操作意识，提高了权力，适应了元朝长期统治的不稳固局面。为对地方布施政令和高度集权制提供了更多的可行性
　　由于元朝以中书省为最高行政机构，因而以六部为其下属机构，以利于分管各种政务，形成为一省六部制。各部的组织与职能与前代基本相同，其职责与更定编制是：
　　吏部掌天下官吏选授之政令，凡职官铨综之典，吏员调补之格，封勋爵邑之制，考课殿录之法，悉以任之。户部掌天下户口钱粮田土之政令。凡贡赋出纳之经，金币转通之法，府藏委积之实，物货贵贱之值，敛散准驳之宜，悉以任之。此外，设主事8员，蒙古必闺赤7人，令史61人，回回令史6 人，情里马赤l人，知印2人，奏差32人，蒙古书写l人，典吏22 人，司计4人。
　　礼部掌天下礼乐祭祀朝会燕享贡举之政令。凡仪制损益之文，符信简册之信，神人封谥之法，忠孝贞义之褒，送迎聘好之节，文学僧道之事，婚姻继续之辨，音艺膳供之物，悉以任之。
　兵部掌天下郡邑邮驿屯牧之政令。凡城池废置之故，山川险易之图，兵站屯田之籍，远方归化之人，官私刍牧之地，悉以任之等。事务人员有，主事2员，蒙古必阔赤2人，令史l4人，回回令史1人，情里马赤l人，知印2人，奏差8人，典吏3人。　刑部掌天下刑名法律之政令。凡大辟之按覆，系囚之详谳等，悉以任之。
　　工部掌天下营造百工之政令。凡城池之修浚，土木之缮葺，材物之给受，工匠之程式，铨注局院司匠之官，悉以任之。
　　除以上六部外，元朝中央机构还设有诸种府、院、监、寺。如大宗正府掌上都、大都蒙古、色目人与汉人相争事；通政院掌置驿以给使传事；将作院掌承造器皿、服饰事；秘书监掌历代图籍、阴阳禁书事；司天监掌历象之事；武备寺掌缮治兵器、兼典受给事；太仆寺掌受给马匹、造作鞍辔事；尚乘寺掌上御鞍辔舆辇、远方马匹事；大司农司掌农桑、水利、学校、饥荒之事；宣政院掌管宗教和少数民族事务等。六部和以上各府、院、监、寺，名义上都隶属于中书省。这也就是说，中书省对于六部以及各府、院、监、寺的各项政务，都有权从中进行协调与督导。由此可见，中书省实际上是元朝中央最高执行机关，它与枢密院、御史台一起执掌全国行政、军事、监察三项大权，既总领百官，又掌握地方行政，对维护国家统一与安定产生重大影响。
　二、元代军事机构：中书省领枢密院
　　蒙古汗国政权时，由蒙古大汗与宗王各自统率军兵，“怯薛” 协助处理事务，当时还没有总领全国军事的专门机构。忽必烈建立元朝后，沿袭宋、金旧制设立枢密院。枢密院首长枢密使由皇太子兼任，突出地表明蒙古贵族对军权独占的特点。枢密院设置之初，设副使2员，由史天泽和驸马忽刺书担任。下设佥书枢密院事l员。公元l270年，增设同知枢密院事。公元l291年，又增设知枢密院事，自此编制人员始定。元朝的枢密院的职掌范围很广，不仅掌理军机，且管宫禁宿卫及武官人事等事项。但与宋朝相比，发生了明显的变化。宋朝的中书省、枢密院分掌文武之事，互不相涉，弊端较大，元朝接受这一教训，使中书省牵制枢密院，形成中书省平章政事与枢密院共商国事的局面。以中书省领枢密院，这是中央集权和政权职能的又一次转移，从而削弱了军权，使枢密院变成执行军务机构。从而避免了武人政治，结束了宋代以来的中书省、枢密院二府对峙的局面。
　　除在中央设立枢密院机构外，还设有行枢密院。它是元朝中央枢密院在地方设置的军事分支结构，分为二种：一种为大征伐而设，称作行院，即行枢密院，官无定员，征战结束，机构也相应撤销---是为一方一事而设，冠以地名，称某处行枢密院。后来为了镇压农民起义，安抚边民，遂成为常设机构。
　　行枢密院的职掌，以管军民课税、交钞、屯田、军官升迁等。在不设行中书省的地区，代行中书省掌理地方政务。
　　现将元朝新设的14个行枢密院简述如下：(1)西川行枢密院，中统四年(1263年)置。设官2员，治所成都。最后并入四川行枢密院。(2)东川行枢密院，至元十年(1273年)置。设官l员，治所重庆。(3)荆湖等路行枢密院，至元十年置，十二年废。(4) 辽东行枢密院，置年不详，世祖至元十年废，后又再立。(5)淮西行枢密院，至元十年置，十二年废。 (6)扬州行枢密院，至元十九年(1282年)置，治所扬州，后来并入当地行中书省。(7)岳州行枢密院，至元十九年置，治所岳州，后并入当地行中书省。(8)沿江行枢密院，至元二十一年(1284年)置，后并入当地行省。(9) 江西行枢密院，至元二十二年置，后省，并入行中书省。(1b)甘肃行枢密院，武宗至大四年(1311年)置，治所甘州。后省，并入甘肃行中书省。(11)河南行枢密院，致和元年(1328年)置，废止年代不详。(12)岭北行枢密院，天历二年(1329年)置。(13)杭州行枢密院，至正十六年(1356年)置。(14)福建、江西等处行枢密院，至正二十六年(1366年)置。中央与地方枢密院，在领导体制上实行垂直的、单线的辖领制度，以利于保证军权的集中。枢密院在领导体制上的这种特殊性，表明蒙古贵族对掌握军权的重视，体现了元朝军事封建集权制的特点。

　　三、吸取汉监察制度之精髓的元代御史台机构:
　　元朝之初，政事废弛十分严重，元世祖忽必烈忧心如焚，遂召见由廉希宪推荐的汉官----转运司张雄飞谈论政治得失。张雄飞建议，设御史台“为天子耳目”。西夏儒者，翰林学士高智耀也提出建国之初“庶事草创，纲纪不立，宜仿前代置御史台，以司纠劾。”(柯劭忞：《新元史》卷l56《高智埔传》。)至元五年(1268年)七月，忽必烈采纳合理化建议，始设御史台，在设置这一机构时，元统治者又吸取了前朝的谏院与台院分立，御史台与其他机构的权力、职能相交叉，致使御史台丧失独立地位，监察效果不佳的教训，加重了御史台的权限，划一了行政职能，使其成为独立机构。当时的御史台监察范围很广，凡政治得失，人民生活情形，官吏纲纪皆在监察之列。而且可单独行使权力，不受其他机构干涉。这一制度，是对汉、唐以来的监察制度进一步发展，深得汉代监察制度之精髓，使行政不离监察，为国家的清明政治奠定了基础，对后世产生了较大的最响。
　　中央监察机构御史台还附有殿中司和察院。殿中司由殿中司御史统领，主管纠察朝廷百官。察院由32名监察御史组成，专“司耳目之寄，任刺举之事”。
　　元代对监察御史采用权力重，品位低(仅七品)，赏赐丰厚的政策，这不但体现了元统治者对监察机构的重视，同时也有利于调动各监察机构工作的积极性。有些位卑职低的监察御史巡行各地，在一个时期对地方兴廉除弊产生了积极影响。
　元代还仿行辽、金之制，不仅在中央置御史台，而且在地方设置了行御史台。世祖至元六年(1269年)设诸道提刑按察司，纠察地方政务，公元1278年，统领于御史台。至元十四年(1277 年)，灭宋后，设江南行御史台，成宗大德元年(1297年)改称江南诸道行御史台。世祖至元二十七年(1290年)于云南设云南诸路行御史台，成宗大德元年(1297年)，移至京兆，称陕西诸道行御史台。仁宗延祜元年(1314年)废，第二年复设。至元二十八年 (1291年)，改提刑按察司为诸道肃政廉访司，以内八道直隶御史台，江南十道隶于江南行御史台，陕西、云南诸道隶于陕西行御史台。计22道，名称如下：
    1．山东东西道，济南路置司
    2．河东山西道，冀宁路置司
     3．燕南河北道，真定路置司
    4．江北河南道，汴梁道置司
    5．山南江北道，中兴路置司
    6．淮西江北道，庐州路置司
    7．江北淮东道，扬州路置司
    8．山北辽东道，大宁路置司
  (以上8道，直隶于中央御史台。)
    9．江东建康道，宁国路置司
    10．江西湖东道，龙兴路置司
    11．江南浙西道，杭州路置司
    12．浙东海右道，婺州路置司
    13．江南湖北道，武昌路置司
    l4．岭北湖南道，天临路置司
    15．岭南广西道，静江路置司
    16．海北广东道，广州路置司
    17．海北海南道，雷州路置司
    18．福建闽海道，福州路置司
    （以上l0道隶属于江南行御史台。）
 19．陕西汉中道，凤翔府置司
 20．河西陇北道，甘州路置司    21．西蜀四川道，成都路置司
  22．云南诸路道，中庆路置司
  （以上4道属陕西行御史台。）
    22道肃政廉访司，其监察地域大小不尽相同，多则辖129 个(江南湖北道)到178个(燕南河北道)县，少则7个县(河西陇北道)。其余十道，辖监县数十到几十不等。%
　肃政廉访司的职掌及编制:
　　《大元圣政国朝典章》指出，肃政廉访司主管“弹劾行中书省，宣慰司，及以下诸司官吏奸邪，非违，磨刷案牍行省，宣慰司委行台监察，其余官府，并委提刑按察司(即肃政廉访司)”。廉访司虽以监察为主，但在后来，职掌项目略有增加。世祖至元六年 (1269年)八月诏令兼领农桑，二十二年又设诸司巡行郡县，凡所辖区之民事、钱粮、官吏之一切奸邪，一并查办。所以说，行御史台之肃政廉访司，既是一个地方监察机构，同时也是处理地方政务的一级地方政府。
　　以上中央的御史台与地方的行御史台，在领导体制上都是独立行事的。御史台与中书省、枢密院构成元朝国家机构的三大重要支柱。元朝御史台的地位和职权比以前朝代有较大提高，是封建国家重视监察工作在机构设置上的反映。然而，无论是中央的或地方的监察机构的重要官员，一般都由蒙古王公贵族担任，体现了蒙古贵族操纵监察机构以保证其军事封建集权统治的民族特点。
　　四、宣政院的始设'
　元朝是以蒙古族为主建立起来的地跨欧亚的国家，民族成分十分复杂，宗教信仰也不尽相同。为了维护其统治，成吉思汗深感对这些征服者，再也不能完全凭武力，还必须攻心，才能起到长治久安，以逸待劳的统治功效。宗教，便是强有力的攻心武器。
　　在元朝统治者的大力提倡下，佛教、道教、基督教、伊斯兰教、婆罗门教、犹太教，都有了很大发展。元代计有寺院4万余处，僧尼20余万。他们受到政府的保护，享有不纳税，不应役等特权。公元1252年，忽必烈奉命亲征大理，途经吐蕃，应先行招服吐蕃诸部，于是去凉州召萨班。时值萨班已死，八思巴应召于公元l253年谒见忽必烈，被留在王府讲经论道。忽必烈即位后，以八思巴为“国师”，公元l269年，新字制成后，又加“帝师”，“大宝法王”，统领全国佛教，并于朝廷设总制院。公元1288年11 月，改总制院为宣政院，以唐朝吐蕃使臣的朝见地——宣政殿名作院名。
　　宣政院(秩从一品)掌释教僧徒及吐蕃诸族之事。有大征伐，则会枢密院议之（柯劭忞：《新元史》卷58《百官志》。）。宣政院副使，必以僧侣为之；师臣以下官丘僧俗并用。元朝的宣政院之设，是对唐朝的宣政殿这一事务性机构能完善，从而使中国几千年来的宗教事务和少数民族事务，第一故纳入了政府机构的管理日程，成为我国管理少数民族事务和寄教事务机构之先。起到了“以儒治国，以佛治心”（耶律楚材：《寮万松老人书》，《湛然居士集》卷13。）的统治效力。

　　蒙古统治者看到道教在中原人民中很有影响，便大肆在全国设立道教机构，大肆宣传清心寡欲，柔弱为本，忍耻含垢，苦己利人的宗教思想。公元l222年，道教首领丘处机见成吉思汗于西域军中，大讲治国之方在于敬天爱民等思想。丘处机回中原后，派门徒持牒四处招徕百姓。投归教门以脱难者众多，河朔之人十分之二都成了全真教徒。
　　当时中亚商人多信奉伊斯兰教，他们经常出没于中国西北和中原各地，经商贸易。蒙古统治者利用回回上层分子和富商大贾传播宗教，作为压迫和剥削中原汉民的帮手。他们被允许在居住地大建宗教机构，修建礼拜寺，广收信徒，传经诵道，宣传封建统治思想，起到了宗教攻心，稳定统治的目的。
　　综上所述，元朝的中央国家机构是在“信用儒术”、“以夏变夷”、“援唐宋之故典”、“参辽金之遗制”（郝经：《陵川集》卷32。）的基础上而形成的军事封建集权机构。中书省、枢密院、御史台、宣政院机构的建立与调控，使元朝皇帝能通过不同渠道和手段对幅员辽阔、民族众多的大一统封建国家实行强有力的管辖，对明清时期我国多民族国家的发展起了积极作用。
第三节 地方行政机构建置的重大转折，行省制度的确立

　　成吉思汗建立蒙古国，把所属部民按万户、千户、百户、十户为单位编制起来，各设长统辖，各长均世袭。这是蒙古汗国建立之初所创设的具有奴隶制色彩的军政合一的地方机构体系。蒙占灭金过程中，曾派达鲁花刺进驻燕京，负责中原的刑名和财赋事务，汉人官员沿金旧制，称之为行尚书省事。中统三年(1262年)前后，燕京行省遂合并于中书省而不复存在。忽必烈入主中原，建立元朝，疆域版图空前。北抵北冰洋，东北到库页岛，西达匈牙利，南与缅甸接壤。至此，蒙古汗国时期的户长制已经不再适应封建制度高度发达的中原地区。为了加强控制，在全国范围内推行中央集权，避免重蹈宋朝内重外轻的覆辙，以中书省分驻地方，已呈趋势，行中书省，就是在上述历史背景下，为适应新的统治方式的需要而产生的。
　　一、行省制度的确立
　　行省制度渊源于魏晋的行台。作为元代地方最高行政机关的行中书省，与古代旧制――尚书掌执行发生了迥异的变化。但是，由于元代三设三废尚书省后，一省制代替了三省制，地方也三易其名，到至大三年(1310年)，中央第三次废除尚书省后，地方的行中书省之名才最后确立。
　元代除大都周围的河北、山东、山西、河南北部，内蒙古中部、东部地区，邻近京师的“腹里”之地和吐蕃等少数民族地区直隶于中书省不设行省外，全国计设行省11个，即：岭北、辽阳、河南、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广、征东。此外，还在边疆地区设管理少数民族事务的四个行省。
　　元代的行中书省设置之初，往往与军事征伐紧密结合，有行军则有行省，如元征伐交趾，则设“征交趾行省”。到至元十三年(1276年)行省才逐渐演化为地方行政的最高机关。行省之外，又设济宁、彰德、陵州、冀宁、保定、山东、大同、真宁、建宁、泉州等ll个分省。有的分省直隶于中书省，有的受各行省辖制。分省地位较省低，管辖范围也较省小。
　　行省的职掌范围很广，各行省机构内设置丞相l员，平章政事2员，左右丞相各1人，以及参知政事、郎中、员外郎等职位。元初，行省长官本以“中书省宰执行某处省事”。至元二十年(1283年)刑部尚书崔或提议，为避免外重内轻，“在外行省，不必置丞相平章，止设左右丞以下，庶几内重，不致势均"，而反对派则认为“非隆其名，不足镇压”，结果未被采纳。所以行省所设丞相、平章等官到终元之世未曾罢废。丞相、平章大多由蒙古亲王充当，权力极大，除中央任命的官吏外，有权自选其他官吏。行省这一地方行政管理机构的确立，是对我国秦汉以来的地方机构建置的重大发展和完善，成为我国地方机构设置史上的一次重大转折。是我国省制的正式开端，为明清乃至现行的行政区划奠定了基础。同时，这种“意在镇压”的机构裹挟着浓厚的军事封建主义的色彩，使之成为一种新的军政合一的地方政权。二、形承宋制实则变化的路的机构元代在行省之下设路、府州、县。路隶属于省，内设有总管府。元初用兵，每征服一地，州设安抚司“掌军民之务，分道以郡县”。待政治稳定，战事平息，遂改安抚司为路。至元二十年（1283 年），定十万户之上的为上等路，十万户之下的为下等路，如果其地理位置重要，也视为上等路。此外，元代还在不宜设安抚司而又不足设路的地方，设散府、散州。散府、散州的地位和全力仅次于路。路领府州，府州领县。除属于府州的县外，还有路直辖县，及路的治所临近地区的院、司机构。路、府、州、县关系图如下：路为府州、县的上级行政机关，所辖区域内的府州、县之政务，事无巨细，无不总领。与宋朝相比，无论是职能和辖区都有明显的变化。宋朝计设路18个，且为第一级地方机构，设路最多的宣和年间，设路也不过26个。而元朝则将路降为第二级地方机构，计设路185个，是前朝所无法比拟的。且在路下设府、散府、散州、直属州县等机构。这种机构设置方式，划小了管辖区域，便利了统治。省、路、府（州）、县的四级管理体制，是对我国地方管理体系的科学划分，从而形成了省、路、府、州、县的领导体制。散府、散州则是因地制宜的设置地方机构的典型例证。终元之世，全国共计设路185个，其领县数额多少亦不等。
　　三、隶属混乱的府、变易频仍的州与种类繁多的县
　　元代的府隶属关系十分混乱，有隶属于诸路的，有隶属于行省的，有统州县的，还有不统州县的，隶属于行省的叫直隶府，隶属于路的叫属府。元朝计有直隶府22个，属府ll个。属府、直隶府均为散府。州分为直隶州和属州。元共设属州300个，直隶州59个。至元元年(1264年)规定居民在15000户以上的为上等州，在6000 户以上的为中等州，6000户以下的为下等州。至元二十年(1283 年)又规定居民在5万户以上的为上等州，在3万户以上的为中等州，不足3万户的为下等州。元朝把县分为四种：路县(直隶于路)、府县(直隶于府)、州县(属于直隶州或属州)、路府州县。至元三年，有居民6千户以上的为上等县，2千户以上的为中等县，不足2千户的为下等县。至元二十年(1283年)，再次规定3万户以上的为上等县，l 万户以上的为中等县，l万户以下的为下等县。
　　值得注意的，元朝在少数民族和边疆地区，还根据各族特点设置宣抚使司、宣慰使司、安抚使司、招讨使司和宣慰使司都元帅府，从行政隶属关系看，这些机构统属于中央的宣政院。然因其“掌军民之务，分道以总郡县”，在政务上却与行省也有一定关系。所以各使、司机构对于“行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省”，这种管理体制有利于加强中央对边疆与少数民族地区的治理，是元朝民族地方管理机构设置的重大进步。元朝在少数民族和边疆地区所设置的使、司机构，其官员编制一般都设有使、同知、副使、经历、都事等员，由达鲁花赤任最高监临官。使、司以下还设有万户府、千户所、百户所等机构，由达鲁花赤、万户、千户、百户任长官。这些机构的设置，对于民族和边疆地区的经济开发与社会进步，从总的来看是利多弊少。元代的地方行政机构，无论是中原农业区的省、路、府(州)、县的四级制，还是少数民族和边疆地区的“使、司”机构，都进一步加强了中央对地方和边疆的控制，巩固了国家的统一。省、路、府(州)、县的四级组织是对秦汉以来郡县制的发展，是我国明清以至近代地方机构设置的雏形。少数民族与边疆地区的“使、司”制，也极大地增强了地方对中央的向心力，促进了边疆与内地的联系。元朝地方机构建设的成就，不仅有利于我国统一多民族国家的发展，也消除了封建势力赖以进行割据的基础。自元朝以来，虽然社会上曾经出现过多次社会动乱，但始终没有形成封建割据的分裂局面。这种特点除有政治、经济等原因外，地方行政机构建制的完善也是有其重大作用的。